如何编制市县国土空间总体规划？(二)
引言
当前，市县国土空间总体规划编制工作如何组织、抓手是什么、突破口在哪，成为市县级政府部门、各类规划机构特别关注的热点难点问题。
在《如何编制市县国土空间总体规划？》一文中，我们主要探讨了市县国土空间总体规划的编制内容，初步回答了“做什么”的问题。本文将从工作组织、核心抓手、关键技术三个方面，进一步分享相关研究成果，重点探讨“怎么做”的问题，以期为规划同行提供更多参考。
2019年1月23日，中央深改委审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）。据悉，根据国家有关部署2020年前要完成全国所有市县国土空间总体规划的编制工作，各地市县级政府有关部门已经在积极准备前期工作，旨在为《意见》正式发布后有序开展市县国土空间总体规划的编制工作奠定基础。
但是，市县国土空间总体规划作为一种全新的规划类型，有些政府部门表示疑惑，不清楚编制工作应该怎么组织会更有效，不确定工作的重心应放在哪里？与此同时，对于市县国土空间总体规划的编制工作，尚无大量成熟的经验可借鉴，规划机构也有政府部门同样的疑惑，有些规划机构迫切想知道怎么做才能更好地对接客户需求？能够获得市场竞争优势的关键技术是什么？
武汉、广州先后发布了“武汉样本”和“广州实践”，积累了重要经验（图片来源：pixabay）
当然，有些城市已经先行先试，例如武汉、广州先后发布了“武汉样本”和“广州实践”，积累了重要经验。但是，这些经验仍不足以应对上述疑惑。特别地，笔者注意到，在市县国土空间总体规划领域，尚未有研究对上述政府部门和规划机构的疑惑予以积极响应。为此，本文在《为人民编规划：空间规划发展动向及启示》《如何编制市县国土空间总体规划？》等相关研究的基础上，重点从工作组织、核心抓手、关键技术三方面，进一步探讨如何编制市县国土空间总体规划的问题，以期为政府部门和规划机构提供些许参考。
1. 如何有效组织编制工作？
1.1 政府部门：组建联合团队，推行综合规划
国土空间规划在市县级面临更复杂的部门利益协调，应建立书记市长亲自抓的规划编制工作领导机制，建立高级别的工作领导决策小组，负责审定重大事项，对规划重大问题进行决议。在此基础上，成立规划编制工作小组，由自然资源主管部门牵头，联合发改、经信、财政、生态环境、农业农村、建设、交通、水利、文化旅游等多部门，建立协作联动的规划编制工作机制，负责组织开展具体工作。
市县国土空间总体规划要融合现行空间性规划，必然要求跨专业、跨领域协作，最佳的方式就是组建联合规划团队。联合团队应包括三大部分：规划统筹团队、专业技术团队、顾问专家团队，其中专业技术团队应包括但不限于空间布局、土地利用、生态环境、产业研究、综合交通、综合市政等领域具有相应资质的专业团队，规划统筹团队应挑选具有丰富规划统筹经验的专业技术团队担任。
市县国土空间总体规划综合规划团队模式（图片来源：笔者绘制）
在联合团队的基础上，推行综合规划。通过规划统筹，为市县国土空间总体规划提供多学科研究、多专业协同、多部门参与的综合规划服务，并构建全流程实施方案。
1.2 规划机构：解构政府需求，分类组织工作
根据国家统计局公布的数据，2017年全国有地级市294个，有县级行政区单位2851个。按照2020年前要完成全国所有市县国土空间总体规划编制工作，结合现行城市总体规划和土地利用总体规划编制的经验，不难判断，当编制工作正式开始后，规划机构必然面临时间紧、任务重的局面。
因此，这种情形下规划机构必须找准自己的定位，有的放矢，方能更有效地应对市场变化。在接到编制工作任务后，规划机构应注重“三个把握”的工作思路：
一是把握方向，不去纠结“现状分析”，而是要寻找痛点和痒点。现状分析很重要，但庞大繁杂的现状分析是一个“无底洞”，过于纠结只会越陷越深而不能自拔，反而无助于规划决策。例如，“三区三线”划定必然是一个历史传承与优化的过程，而非“重新来过”，须知，“三区三线”划定离不开利益博弈，应对其复杂性，必须有道有术，抓住关键，精准发力，方能事半功倍。
对于特定的甲方，必然有关注的重点难点问题，有的可能是想要建设用地指标，有的可能是想处理一些历史遗留问题，有的可能是想落地一些重大项目，等等如是。甲方最想解决又暂时没有可行解决方案的问题，就是我们要找的“痛点”，能够找到解决“痛点”的可行方案，基本就成功了一半。
“痒点”又是什么呢？“痒点”就是甲方的潜在需求，一旦被激发出来，就可能获得“额外收益”。举个简单的例子，从PC到平板，平板就抓住了人们移动上网的潜在需求，极大地激活了客户的“痒点”。
必须意识到，在时间紧、任务重的情况下，痛点和痒点才是真正的市场机会。
二是把握重点，确定自己的竞争性生存空间。也许，甲方有很多痛点和痒点，对于规划机构而言，抓住最擅长解决的才是王道，只有这样才可能在竞争中生存得更好。当然，这里的竞争性优势不仅限于规划机构自身的业务优势，更包含规划机构能够整合和连接的各类有效资源，即规划机构整合资源解决问题的能力。同时，还需要考虑甲方拥有的可利用的核心资源及其能够调配的战略要素等因素。
三是把握策略，极致放大自己与政府的价值共鸣点。规划要有情怀，更要有价值变现的能力。只有规划机构的核心价值创造与甲方的价值需求产生共鸣时，才能从根本上打动甲方，增强甲方的粘性。当找到痛点和痒点，确定竞争性生存空间后，规划机构要集中精力释放和扩大这种价值共鸣点。
总体上看，寻找痛点和痒点是有效应对市场变化的基础和关键。实际工作中，必须要用科学的方法去寻找痛点和痒点，这种方法笔者称之为“需求解构”。
政府需求解构的一般模式（图片来源：笔者绘制）
与此同时，规划机构还需要用科学的方法来应对复杂的编制工作，以提高工作效率。为了更好地将80%的精力聚焦到20%的关键领域，笔者提出“两个区分”的工作方法：
一是，区分常规性工作和创造性工作。这里的常规性和创造性是针对特定规划机构而言的，常规性工作指规划机构业已成熟的“工作模式”和“技术套路”，创造性工作指规划机构为响应痛点和痒点，通过投入一定人力集中攻关可以取得令人满意的结果的有关工作。
二是，区分事务性工作和技术性工作。事务性包括商务、沟通协调、会议接待、财务报销等系列工作，规划机构应尽可能实现流程化、标准化管理，要尽量避免技术人员夹带事务性工作的情况。特别地，要保障能够识别并解决痛点和痒点的有关技术人员具有充足的时间全身心投入技术工作。
对于常规性工作和事务性工作，应加强平时的积累和研究，有条件的规划机构可以设立专项基金进行研究总结，重点在于模块化、标准化的成果输出。
对于创造性工作，应结合自身特点进行定向研究，有条件的规划机构可以设立专项基金，以科研课题等形式进行专项研究，以增强创新能力和加快创新速度，以快于行业平均速度将创造性工作转变为常规性工作，实现创新的迭代。
2. 三个核心抓手
所谓“核心抓手”，指市县国土空间总体规划的工作重心。规划实践中可以采用“三看法”确定工作重心：一看中央领导人观点和国家政策导向，二看自然资源部领导观点和部门政策导向，三看地方领导观点和政策发力点。
根据“三看法”，从中央和自然资源部两个维度分析，结果表明，底线思维、增存挂钩、美好人居应作为一般市县国土空间总体规划的核心抓手。对于具体市县，应结合地方领导观点和政策发力点，进一步识别地方工作重心。
2.1 坚守两类“底线思维”
关于“安全底线”，粮食安全、生态安全、资源安全、环境安全是事关生死存亡的底线，必须坚守。关于这一点，党中央和国家政策反复强调，本文不再赘述其重要性。
坚守两类“底线思维”（图片来源：pixabay）
“安全底线”要特别关注资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（双评价）、开发规模和开发强度管控（双管控）、“三区三线划定与管控”三大领域。
关于“增长底线”，资本不仅会侵占非建设用地，也会侵占建设用地，城市产业空心化现象就是资本推动下其他开发行为侵占工业用地的典型例证。美国制造业回归、香港再工业化、深圳30%的工业用地红线等，都是为了保障产业长期发展的动力。因此，保护需要底线思维，发展也需要底线思维。
尤其要关注“增长底线”，这是因为“安全底线”更多的是一种“数据收集-模型计算-结果修正-综合博弈”的固定模式，技术路径的可模仿性较强，而且，一般情况都是采取自上而下的分配方式，规划可贡献的价值空间相对有限。但是对于“增长底线”，仍是相对陌生的领域，需要大量创新予以解决。例如，工业用地红线、二次开发底线等划定，需要综合的技术研究予以支撑。
“两类底线”规划控制线体系设想（图片来源：笔者根据网络资料整理形成）
关于“安全底线”和“增长底线”的具体论述，参见《发展逻辑演进对国土空间规划的启示》。
2.2 聚焦创新“增存挂钩”
为什么“增存挂钩”如此重要？大家可以思考两点，一是为什么上海、北京总规那么快获批，其共同特点是提出“减量化发展”；二是陆昊部长要求“用更少的新增建设用地指标，支撑新的经济总量增长”，这意味着要努力实现经济增长与新增建设用地指标逐渐“脱钩”。
这种形势下，各省能够拿到的建设用地增量指标必然非常有限，再往下分配，可能很多市县在编制市县国土空间总体规划时都不太可能获得理想的增量规模。
与此同时，国家在推行一种新的建设用地供给方式，即“增存挂钩”。所谓“增存挂钩”，就是一定的增量指标与一定的存量指标相关联。也就是说，如果你能盘活更多存量空间，在争取增量指标方面你可能更具竞争力。反之，不能完成任务的，可能面临核减新增建设用地指标的惩罚。有关“增存挂钩”的相关要求详见《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号）。
2.3 坚持回归“美好人居”
十九大提出我国社会主要矛盾已经转变，坚持以人民为中心，满足美好生活需要才是市县国土空间总体规划的根本遵循。必须意识到，国土空间规划终究是为人民编规划，而不是为部门编规划。
国土空间规划终究是为人民编规划，而不是为部门编规划（图片来源：pixabay）
因此，新时代如何提供丰富多元的优质公共产品、如何促进平衡充分发展、如何防治污染和保护生态、如何促进就业和增加居民收入，以实现“美好人居”，是市县国土空间总体规划必须回答的重点问题。
3. 五项关键技术
基于底线思维、增存挂钩、美好人居三个核心抓手的分析，演绎出规划实践中需重点关注的五项关键技术（“双评价”的在地化应用、国土空间用途管制创新、战略空间的快速识别、存量盘活的统筹谋划、城市特色的精准提取），作为工作的重要突破口。
3.1 “双评价”的在地化应用
（1）实践表明当前试点地区“双评价”结果对规划的指导作用不强
“双评价”作为市县国土空间总体规划的规定性动作，是摸清国土空间本底条件的基础性工作。但是，根据目前掌握的情况，“双评价”试点工作尚未取得理想成效，大部分地区都面临数据获取困难、数据计算困难、结果对规划指导性不强的共性难题。有的试点地区第一次评价结果，适宜开发的空间占比超过30%，经过多次修正后，占比仍超过10%。据悉，大部分试点城市的评价结果，国土开发强度普遍大于国家有关标准。根据《全国国土规划纲要（2016—2030年）》（国发〔2017〕3号），2030年国土开发强度要求控制在4.62%以内。
显然，稳健性不足使得“双评价”结果对规划的支撑作用大打折扣。分析认为，稳健性不足的根本原因是判断标准的多元化。例如指标选取、指标权重、计算模型等，不同的人、不同的机构给出的结果可能差异较大，这就容易产生一个疑惑：“双评价”结果难道可以和哈姆雷特一样吗？同一个地区，可以有多种不同的“空间底色（空间本底条件）”吗？
（2） “双评价”的在地化应用是增强“双评价”评价结果稳健性的关键
当前，“双评价”有三种典型思路：先扣除后评价，先评价后修正（扣除），无设定评价。其中，扣除指将其他部门现有划定的禁止建设区等排除评价范围，但并不强调对部门现有划定的禁止建设区等空间进行校核与修正；无设定评价对评价单元不预先设定主导功能，进行全覆盖评价，不扣除。
“双评价”的三种典型思路（图片来源：笔者绘制）
为有效应对“双评价”稳健性不足的问题，应吸纳上述三种典型思路的优点，规避其缺点，关键在于注重“双评价”的在地化应用。
首先，根据上级定位和总量控制要求，结合地方实际研判城市主导功能、发展阶段、发展潜力，对城市未来发展有个方向性判断。
然后，基于上述判断，通过“多规合一”等手段，综合判定确定性的禁止建设区和现状集中建设区，将确定性的禁止建设区和现状集中建设区（包括依法批准的具有明确四至范围的重点开发区等重大平台的空间范围，即使其现状建设尚未实现全覆盖）优先扣除，排除这两种空间对评价结果的干扰。
在此基础上，对扣除后的其他空间，针对给定的评价单元，不预先设定生态、农业或城镇主导功能（空间的功能通常是复合型的），对评价单元的生态适宜性、农业适宜性、城镇适宜性进行分项评价打分和分等定级。最后，根据分项评价结果，通过专家论证、部门协调综合判定评价单元的适宜性选择方案。
“双评价”在地化应用的流程设想（图片来源：笔者绘制）
（3） “双评价”要注重评价单元的尺度选择和评价指标的真实信息
需因地制宜确定评价单元的尺度。对于不同区域，评价单元的尺度可能不尽相同，例如中心城区和乡村地区评价单元的尺度应该有所差异。值得注意的是，评价单元的尺度越小，评价结果不一定越精准，实践中应结合区域主导功能、评价对象空间特征等综合确定尺度。
应该特别关注评价指标能够表征的真正内容。例如，据了解，有的地方“双评价”结果显示沙漠地区非常适宜建设，主要原因是采取了流域相关数据作为水资源的衡量指标，不能真实反映水资源的短缺情况，当用能够反映降水量的植被覆盖指数替代后，发现评价结果与实际情况较为吻合。因此，在不同尺度、不同情景下，评价指标如果不加以甄别，评价结果反而可能会对规划决策产生误导作用。
（4）目标导向在“双评价”的规划应用中非常重要
在实际工作中应注重“双评价”的目标导向问题，在摸清国土空间本底条件的基础上，“双评价”结果一般有三种主要应用目的：一是指导“三区三线”评估优化与划定；二是辅助建设用地指标的区域优化配置决策；三是识别资源环境承载能力的短板，例如有的地方“双评价”结果显示水资源短缺是制约因素，那么，是通过区域调水等人工干预破除短板，还是在水资源的约束下推进减量化发展，则可能成为地方关注的重点。
3.2 国土空间用途管制创新
由土地用途管制拓展到所有国土空间用途管制，是国土空间规划的特点和难点，也必将是市县国土空间总体规划的重点。
在我国，用途管制主要通过“许可制”实现。基于实践观察和分析，国土空间用途管制的“许可制”可能呈现如下趋势。
在许可类别上，将形成空间准入许可、用途转用许可、项目用地许可三大类别。生态空间、农业空间、城镇空间将实行主导功能下的空间准入制度，负面清单、正面清单将成为空间准入许可的重要管理手段。生态空间、农业空间向城镇空间转变将被严格控制，城镇空间向生态空间、农业空间转变可能得到鼓励，生态空间和农业空间之间的用途转换将根据空间实际主导功能进行差别化管理。
在许可范围上，建设项目用地许可将由原来的规划区内扩展到全域范围，形成“集中建设区许可+点状开发许可”并存的许可制度，实行不同的管理模式。生态保护红线、永久基本农田范围内可能不再采取“无人区”管理方式，“三区三线”可以开“天窗”，但生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界不能存在交叉。可能在本轮市县国土空间总体规划完成后，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界原则上只允许进行正向优化，即生态保护红线、永久基本农田可以扩大但不能缩小，城镇开发边界可以缩小但不能扩大，其规模、边界、位置可能依靠法律保障长期持续刚性传导下去，原则上规划调整和修编不能改变“三线”。
国土空间用途管制概念模型构想（图片来源：笔者绘制）
3.3 战略空间的快速识别
在不太可能获得理想增量规模的情形下，对于市县而言，最理性的做法是将有限增量指标和有限存量盘活指标，尽可能用到最需要的地方，这种最需要的地方就是战略空间。
战略空间将很大程度上影响城市的发展方向和发展动力。战略空间可能是一个发展平台，也可能是一个片区，例如深圳的前海属于南山区的一部分，但却是全市的战略空间。深圳对前海的识别和战略要素的集中投放，为粤港澳大湾区时代深圳与香港深度交融奠定了基础，创造了机会。
识别战略空间必须准确、快速，因为编制时间有限。遵循一定的科学方法，能够帮助我们实现这一点。根据实践总结，识别战略空间应快速抓取三大要素：空间底色、战略要素、地方特征，按照“三步走”策略，基本可以实现战略空间的快速准确识别。
第一步，通过相关规划解读与梳理、重要政策文件解读，结合全面深入的现场调研，大致能掌握70%-90%的要素情况。再通过网络等渠道进行资料补充，进一步掌握其他要素情况。通过手绘草图而非上机操作叠加各类要素，绘制好综合要素分布图。
第二步，依托综合要素分布图，邀请对当地熟悉或经验丰富的技术骨干进行头脑风暴，同时结合规划师的专业判断，形成初步的战略空间识别结果。
第三步，针对识别出来的战略空间，结合多专业分析，对战略空间进行重点项目策划，丰富战略空间的功能和内涵。在此基础上，邀请院内专家进行初步审查和修改完善。
战略空间识别的基本模式（图片来源：笔者自绘）
根据实践观察，对于具有丰富工作经验的规划师，通过上述“三步走”策略识别出来的战略空间，基本上符合地方实际，也能够打动甲方。
3.4 存量盘活的统筹谋划
当增量指标被锁定、不能再按人口规模要增量空间时，当“增存挂钩”制度下存量利用可以换取增量奖励时，存量盘活则变得非常重要。显然，对于绝大部分市县而言，国土空间规划时代就是存量利用为王的时代。
盘活利用存量空间，需重点关注五大领域：低效用地提升、闲置用地盘活、三旧用地改造、空心村整治、废弃矿区生态修复。这五大领域的存量空间都有着其特定的历史成因，例如快速城镇化阶段大部分地区形成了“散小乱”的工业企业分布格局，村级工业园、乡镇企业等遍地开花，空间上表现为工业用地的碎片化、低效益、高污染等特征，这些空间将成为存量盘活的重点对象之一。
对于上述五大领域存量空间的盘活利用，目前已经形成一些相对成熟的路径和做法。分析发现，这些路径和做法得以成功的关键在于制度设计，存量空间盘活利用的制度设计方面，深圳等城市走在全国前面，其相关制度可以为各地提供一定参考。
存量空间盘活的主要领域与路径（图片来源：笔者绘制）
应该指出的是，实际工作中上述五大领域会有交叉重叠。分开阐述的主要原因，是考虑到各地存量盘活的政策具有差异性，有的地方针对三旧改造有专门政策，有的地方针对低效用地有专门政策，等等。但总体而言，这种交叉重叠并不影响五大领域对规划实践的指导性。
从实践角度看，五大领域的指导意义有两方面：一是有助于规划师从既定选项中快速确定需重点关注的领域，从而可以定向、有重点地收集地籍数据及其关联数据，提高数据收集的工作效率；二是有助于规划师对用地潜力进行分类分析，进而提出差异化的潜力用地释放策略，避免“一刀切”产生的不适应性。
3.5 城市特色的精准提取
“美好人居”的判断标准不尽相同，其最主要的表性特征就是城市特色，而彰显城市特色也是地方政府最关心、对规划机构而言最具挑战性的工作，必须予以足够重视。城市特色根植于城市文化，展现着一个地方的文化自信。十九大报告指出“文化自信是一个国家、一个民族发展中更基本、更深沉、更持久的力量。”
彰显城市特色的关键，在于精准提取城市的文化基因。根据实践观察和总结，归纳了六类城市文化基因及其常见的规划策略，包括山水格局、空间形态、街坊布局、建筑群落、标志性空间、空间组合关系。
城市文化基因分类及其提取策略（图片来源：笔者绘制）
由于篇幅限制，本文以山水格局为例，简要阐述其文化基因的提取策略。根据实践观察发现，将山水格局蕴含的文化基因展现出来的最佳方式，就是让山水与人的活动发生关系。规划手法中，一般通过水系的梳理，实现城水交融的意象；通过水节点、滨水空间塑造为人亲近水提供空间载体，实现人的活动与水环境互动的场景化；通过景观视野通廊的打造，实现城市与山体的对话；通过绿道等为市民亲近自然山体提供路径和通道。
但是，并非所有区域都要关注六类城市文化基因，整体上应重点关注山水格局、空间形态、空间组合关系。对于要求针对特定片区进行风貌指引的情形，可以考虑更多因素。
结语
在规划编制组织工作效率提升方面，本文提出了综合规划团队模式和政府需求解构模式，以及“三个把握”的工作思路和“两个区分”的工作方法。
在规划编制技术工作重点识别方面，本文提出了三个核心抓手和五项关键技术，并初步提供了实操指引。
这些方法是基于丰富的前期研究和多年规划实践的总结思考提出的，期望对同行开展市县国土空间总体规划编制工作有些许借鉴。
但是，本文的分析仍非常粗浅，部分内容仍不够细致。因此，对于具体的市县国土空间总体规划编制工作而言，工作组织如何开展更有效，工作抓手如何判断更准确，关键技术如何遴选和实操，仍需同行根据实际情况积极探索、综合判定。
本文根据深规院市县国土空间规划科研课题阶段性成果总结而来，由深规院城乡发展规划研究所陆学执笔，深规院副总规划师李启军指导。相关研究受深圳市城市规划设计研究院科研基金资助
课题组名称：深规院市县国土空间规划科研课题组
课题组成员：吴晓莉、岳隽、李启军、盛鸣、陈小祥、陆学、沈丹婷、李嘉诚、刘可心、徐雅莉、沈婕、李帅、廖一凡、陈宇斌、詹飞翔、张茜、莫健威、许甜、张和强
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编辑、排版 / 陈程
插画 / 王彦妍